Repensar a certeza da autorização de planeamento? Considerações para os promotores e as autoridades de planeamento
Acórdão do Supremo Tribunal: CG Fry & Son Limited contra Secretary of State for Housing, Communities and Local Government [2025] UKSC 35.
O Supremo Tribunal do Reino Unido proferiu o seu acórdão no processo C G Fry & Son Limited contra Secretary of State for Housing, Communities and Local Government [2025] UKSC 35 marcando uma das decisões mais significativas dos últimos anos sobre a interação entre a certeza da autorização de planeamento e as protecções ambientais. Para os promotores imobiliários, em especial os que operam em sítios designados ou na sua proximidade, esta decisão oferece clareza e funciona como uma forte chamada de atenção para a importância de abordar as considerações ambientais no início do processo de planeamento.
Antecedentes
Em 22 de dezembro de 2015, a C G Fry & Son Limited ("o Promotor") obteve uma autorização de planeamento geral do Conselho de Somerset West e Taunton ("o Conselho") para um extenso desenvolvimento residencial em terrenos situados na área de captação do rio Tone. O rio Tone desagua em Somerset Levels and Moors, que compreende parte de uma zona húmida protegida designada como "sítio Ramsar" - uma zona húmida internacionalmente reconhecida que se encontra sob pressão devido à poluição por fosfatos.
O desenvolvimento proposto deveria ser concluído em 8 fases e a autorização de planeamento geral estava sujeita a 19 condições.
Em junho de 2020, o promotor obteve a aprovação de matérias reservadas para a Fase 3 do empreendimento, sujeita a 10 subcondições, sem a necessidade de uma "avaliação adequada" ao abrigo dos Regulamentos de Conversação de Habitats e Espécies de 2017.
Em 17 de agosto de 2020, a Natural England, o conselheiro do governo britânico para o ambiente natural em Inglaterra, publicou uma nota de aconselhamento científico alertando para os riscos adicionais de poluição por fosfatos para o sítio Ramsar em resultado do desenvolvimento. A Natural England aconselhou as autoridades competentes a efectuarem uma avaliação do Regulamento Habitats.
Subsequentemente, em 9 de junho de 2021 , quando o Promotor procurou obter aprovação para a quitação das condições da Fase 3 do empreendimento, esta foi recusada. A recusa do Conselho foi feita com base no facto de ser necessária uma avaliação adequada ao abrigo dos Regulamentos Habitats, adoptando esta posição com base no conselho de 2020 da Natural England e no parágrafo 181 do National Planning Policy Framework (NPPF), que prevê que os sítios Ramsar listados ou propostos devem receber a mesma proteção que os sítios de habitats, conhecidos como sítios europeus.
Desde então, o promotor contestou esta decisão. Esta contestação incluiu um recurso para um inspetor de planeamento, que foi rejeitado, e uma contestação infrutífera para o Tribunal Superior, que foi confirmada pelo Tribunal de Recurso. O Tribunal de Recurso considerou que tanto o Regulamento 63 do Regulamento Habitats como o parágrafo 181 do NPPF se aplicavam.
Regulamentos Habitats 2017
Os Regulamentos de Conservação de Habitats e Espécies de 2017 implementaram as Diretivas Habitats da União Europeia, que visam garantir que mais de mil espécies e os seus tipos de habitat sejam mantidos, ou restaurados, para um estado de conversação favorável. Os Regulamentos Habitats são mantidos pela legislação da UE pós-Brexit e exigem uma "avaliação apropriada" a ser realizada quando o potencial de um desenvolvimento ter um "efeito significativo" em um site não pode ser descartado.
Especificamente, o Regulamento 63(1) dos Regulamentos Habitats estabelece que:
"Uma autoridade competente, antes de decidir empreender ou dar qualquer consentimento, permissão ou outra autorização para um plano ou projeto que a) seja suscetível de ter um efeito significativo num sítio europeu (isoladamente ou em combinação com outros planos ou projectos) e b) não esteja diretamente relacionado com a gestão desse sítio ou não seja necessário para a mesma, deve efetuar uma avaliação adequada das implicações do plano ou projeto para esse sítio, tendo em conta os objectivos de conservação do mesmo.
Por conseguinte, se uma avaliação adequada concluir que um projeto proposto terá um efeito significativo num sítio europeu, a autorização deve ser recusada. No entanto, se forem identificadas medidas de atenuação, o projeto proposto só pode avançar se essas medidas forem garantidas.
Acórdão do Supremo Tribunal
O promotor recorreu da decisão do Tribunal de Recurso para o Supremo Tribunal.
O promotor argumentou que o Regulamento Habitats não exigia a realização de uma avaliação adequada antes da aprovação das condições prévias à concessão da autorização geral para a Fase 3 do projeto. Por conseguinte, o parágrafo 181 do NPPF não foi aplicado e não era necessária uma avaliação para o sítio Ramsar.
Como tal, o recurso centrou-se e clarificou duas questões fundamentais:
Questão 1 - A interpretação dos Regulamentos Habitats: se os regulamentos exigem a realização de "uma avaliação adequada" antes de uma autoridade de planeamento local poder aprovar quaisquer matérias reservadas numa concessão de autorização de planeamento geral para um desenvolvimento?
O Tribunal negou unanimemente provimento ao recurso no que respeita à questão 1, afirmando a interpretação do Tribunal de Recurso dos Regulamentos Habitats. O Tribunal considerou que o objetivo dos Regulamentos Habitats era assegurar que os habitats vulneráveis recebessem um elevado grau de proteção através de "uma análise cuidadosa das propostas de desenvolvimento susceptíveis de ter um impacto nesses habitats, com vista a minimizar ou evitar esse impacto". (§47)
O Tribunal sublinhou que isto reflecte o princípio da precaução em relação à proteção ambiental (§50) e, como tal, considerou que o regulamento 63 se aplica a uma decisão de aprovação de matérias reservadas ou de levantamento das condições de planeamento associadas a essas aprovações que autorizam o desenvolvimento (§56).
O Tribunal observou também que as obrigações previstas no Regulamento 63 podem surgir quando a autoridade de planeamento não efectuou uma avaliação adequada ao decidir conceder uma autorização de planeamento geral. Esta falha pode dever-se a um mero descuido, a uma interpretação incorrecta da lei, à ignorância ou incompreensão da ciência relevante, ou à disponibilidade de novas provas/conselhos científicos (como os da Natural England).
Questão 2 - O impacto da política governamental na autorização de planeamento: Se a concessão de uma licença de planeamento geral pode ser afetada ou limitada pela política governamental? Neste caso, o NPPF, que é o método atual de proteção dos sítios Ramsar no Reino Unido, e o impacto de uma alteração nos pareceres científicos na aplicação desta política.
No entanto, o Tribunal deu provimento, por unanimidade, ao recurso relativo à questão 2. O Supremo Tribunal esclareceu que, nos casos em que as protecções relevantes estão incorporadas na política e não na legislação estatutária, é necessária uma abordagem distinta. Afirmou que a concessão de uma autorização de planeamento geral estabelece de forma conclusiva o princípio do desenvolvimento, que não pode ser revisto em fases posteriores (§§65-66).
Além disso, as condições de planeamento devem ser limitadas a questões direta e justamente relacionadas com o seu objeto (§§66-69). Nesta base, o Tribunal considerou que a autoridade local não tinha o direito de se basear em novos pareceres científicos ou provas relativas a potenciais impactos no sítio Ramsar como fundamento para recusar o cumprimento das condições. Tais considerações ambientais só poderiam ser tidas em conta na fase de quitação se a condição específica em questão se destinasse expressamente a salvaguardar os sítios Ramsar (§70).
Conclusões
Este acórdão tem consequências importantes tanto para os promotores imobiliários como para as autoridades de planeamento.
Serve para recordar que os promotores não devem encarar a autorização de planeamento geral como uma salvaguarda garantida, nem assumir que as fases subsequentes do processo de planeamento são meras formalidades processuais. Os promotores devem agora considerar o cumprimento das condições como um momento-chave no cumprimento do planeamento, em que a evolução dos requisitos de atenuação pode pôr em risco o progresso de um projeto. A obtenção de resultados positivos no processo de planeamento exigirá um envolvimento precoce, uma diligência ambiental completa e uma estratégia de planeamento que antecipe o escrutínio através dessas avaliações.
Na Irlanda do Norte, um exemplo particularmente relevante surge quando os projectos propostos estão hidrologicamente ligados ao Lough Neagh, dada a elevada sensibilidade ecológica do local. A deterioração ecológica em curso do Lough ilustra a natureza em rápida evolução das condições, reforçando a necessidade de vigilância ao longo do processo de planeamento. Consequentemente, isto pode desencadear a exigência de uma avaliação adequada ao abrigo dos Regulamentos Habitats, mesmo em fases posteriores do processo de planeamento, especialmente quando surgem novos riscos ambientais ou quando as condições existentes se deterioram. A omissão de tais avaliações pode expor as autoridades de planeamento ao risco de contestação legal por meio de revisão judicial.
Tanto os promotores como as autoridades de planeamento devem manter-se receptivos e preparados para se adaptarem à evolução das considerações regulamentares e ambientais.
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